社会组织：灾后恢复重建的重要力量——雅安的经验与反思
来源：学习时报 更新时间：2016-04-20 17:19:23 点击：
我国是一个自然灾害频发的国家，特别是地震、洪水等重特大自然灾害时有发生，给人民生命财产造成严重威胁和损失。在长期的抗击自然灾害的实践中，我国形成了以政府为主导的御灾抗灾和灾后恢复重建模式，为保护人民生命财产发挥了重要的作用。但是，这种形式也存在明显的缺陷，即社会力量参与严重不足，政府负担过重而且不能有效满足灾区群众多方面的需求，存在资源配置不合理、低效甚至浪费的现象。造成这种状况的原因：一是没有认识到社会力量的作用。二是政府强社会弱，社会发育不足，社会力量弱小。三是社会力量缺少参与的渠道和机制。
2013年4月20日，芦山发生7.0级大地震，造成重大人员和财产损失。地震过后三年来，地震灾区干部群众按照党中央和国务院的要求，特别是习近平总书记的指示精神，走出了一条灾后恢复重建的新路子，创造出了“雅安模式”。“雅安模式”的一个重要经验就是发挥社会组织的作用。
社会组织的独特优势
社会组织具有政府和市场组织所不具有的优势，表现为：一是很多社会组织拥有专业社会工作人才，或者有渠道找到有专业技能的人才，能在灾区开展专业程度较高的社会工作；二是社会组织在灾区的活动以各种各样的项目为载体，服务群众的针对性强，能较好地解决群众个性化需求。“4·20”芦山强烈地震发生后，大量社会组织和志愿者迅速赶赴灾区，开展抢险救援、物资搬运、心理辅导、儿童关爱、医疗卫生、维护社会秩序等志愿服务。不仅如此，社会组织还在灾后重建中建功立业，发挥了动员、凝聚社会力量参与灾后重建的作用。一些基金会在雅安参与困难群体关爱、生计发展帮扶、设施设备捐助、基础设施援建等工作。一些社会组织在雅安建立服务站点，大量社会工作者和志愿者扎根基层长期开展就业创业帮扶、心理咨询、义务支教、儿童关怀、参与社区治理等常态化服务。壹基金在灾区8个县区建设100所具有国内领先水平的减灾示范校园，提高学校师生应对灾害的综合能力。中国扶贫基金会按照“互联网＋扶贫”的方式，依托电子商务等技术手段促进农产品（农户）和市场（消费者）的链接，在贫困村建立电商销售平台，帮助贫困村发展特色农产品，带动贫困群众脱贫致富。社会组织参与灾后重建，满足了灾区群众多元化、多层次的服务需求，成为雅安重建的一大亮点。
恢复重建中的社会组织
2008年四川汶川地震和2010年青海玉树地震见证了社会组织参与抗震救灾的热情和力量，但是，同时，也发现了社会组织参与需要解决的问题。灾害发生后，志愿者、社会组织和社会爱心力量潮水般地涌入灾区，如果不能对这些力量进行有序疏导和合理安排，其效果可能是负面的。正是基于对以往经验的总结，“4·20”芦山地震发生后第5天，四川省抗震救灾指挥部正式设立“社会管理服务组”，并随后成立省市共建的“雅安抗震救灾社会组织和志愿者服务中心”，对前来灾区的社会组织和志愿者实行登记报备，并主动为进入雅安的社会组织提供办公场地、项目需求对接、项目实施协助、培训交流、法律咨询等服务，为社会组织有序有效参与抗震救灾提供服务和指导。
根据灾后恢复重建的需要，雅安抗震救灾社会组织和志愿者服务中心运行将近一年后，在四川省成立群团组织社会服务中心的带动下，2014年3月底，成立雅安市群团组织社会服务中心，成为服务社会组织的新载体。雅安市群团组织社会服务中心的成立标志着把应急抢险状态下建立的服务机制，转换为社会治理的长效机制。成立县级和乡镇级群团组织社会服务中心，构筑市、县、乡群团社会服务中心工作体系，发挥“大群团”格局优势和群团组织联系社会组织的“枢纽”作用，探索新形势下聚合社会力量参与民生工程、服务经济社会发展的方法路径。
在恢复重建过程中，雅安市热情欢迎国内外主动前来参与重建的社会组织，为他们开展工作提供保障和服务，同时，积极走出去进行“招善引慈”“招善引资”，联系和吸引更多的社会组织过来参与重建工作。雅安市领导和有关群团组织负责人到外地召开雅安灾后重建公益项目推介会，向参会的基金会和企业介绍雅安市的市情及灾后重建的基本情况，与参会社会组织就灾区社会治理、项目协同实施等进行沟通交流，取得了良好的效果。雅安市群团组织社会服务中心成立后每年都参加中国公益项目交流会，吸引社会爱心力量参与灾区公益事业发展。
外来社会组织具有流动性、短期性的特点，随着恢复重建工作的深入开展，不少外来社会组织在项目结束后逐渐从灾区撤离，但灾区长远发展，离不开长期持续的专业社会工作服务，迫切需要发展本土化的社会组织。由于雅安地处西部经济欠发达地区，本地社会组织数量少、力量弱，缺乏社会工作人才，而且现有社工人才专业水平参差不齐，整体服务能力有限。针对这种情况，在灾后重建中，雅安市以群团组织社会服务中心为平台，通过建立社会组织孵化中心、外地组织陪伴式孵化、政府购买服务三种方式，支持、培育永远“不走”的本土社会组织，促使公益服务在灾区基层“落地生根”。一方面，群团组织社会服务中心通过“种子计划”“陪伴计划”“成长计划”三个计划来孵化、培育社会组织，计划培育100家公益慈善类、城乡社区服务类和行业协会类新兴社会组织。另一方面，加大社会工作人才培养，通过公开招投标的方式，与高等院校进行合作，培养1500名社会工作人才。除此之外，雅安市还从放宽登记管理权限、降低注册登记条件、政府购买服务、落实优惠政策等多个方面支持社会组织发展。
经过灾后重建，许多乡村（社区）的安置小区、学校重建、援建项目等陆续完成。但是，部分新建新村的村民自治管理能力需进一步提高，社区工作者与居民的联系有待加强。同时，社区、新村文化设施设备使用率不高、文化活力形式单一等问题也愈加明显。针对这些情况，市群团组织服务中心将社区服务及自治管理、社区文化体系、智慧生活、诚信体系建设等提上工作日程，鼓励和支持有关社会组织成功竞标灾后社会治理示范村（社区）项目，组建专业服务团队，在各个示范村（社区）开展服务项目。
完善社会组织工作的着力点
社会组织参与雅安灾后恢复重建，经历了从自发到有序、从个案到全面、从奉献爱心到专业帮助、从人力投入到基金项目支持，从主要依靠外来力量到主要培育本地组织的过程，社会组织介入的程度不断加深，范围不断扩大，效益不断显现，能力不断提升，展现了社会组织参与自然灾害灾后恢复重建旺盛的生命力和广阔的前景。但是，从雅安实践经验看，社会组织参与灾后恢复重建仍然处于起步阶段，有许多体制机制和政策法律需要进一步梳理清楚。
总体而言，参与雅安灾后重建的社会组织不仅数量少而且力量也十分薄弱。在雅安调研时，相当一部分县区和单位的情况介绍中没有提到社会组织的情况和作用，看到的一些服务点和社会工作人员也只是“星星之火”。
社会组织的培育主体和管理体制有待完善。外来社会组织特别是一些有影响的基金会和社会工作者组织参与恢复重建具有基金和专业的优势，但是，这些社会组织对于当地的风土人情、语言文化、社情民意以及重建需求不够熟悉，开展工作有不少天然的障碍。而且随着援建项目的结束，外来社会组织也会撤出灾区。培育和发展本地社会组织是一项紧迫的任务。雅安的做法是由共青团组织牵头孵化和发展本地社会组织，以群团组织社会服务中心为平台构建枢纽型社会组织。社会组织最大的特点是独立性和自治性，社会组织登记管理是民政部门的职责。工会、妇联、共青团等群团组织有各自独特的服务对象、工作方式，而且它们自身也面临转型和改革压力，以行政指定的方式由共青团等群团组织牵头服务和培育社会组织不失为一种创新，但是，如何避免可能出现的服务方式过于行政化、单一化、非专业化和低效化是一个值得注意的问题，如何处理好群团组织和民政部门的关系是另一个值得重视的问题。
社会组织发展资源不足。服务型社会组织的生存发展，除了公益基金支持和社会捐赠外，很大程度上是依靠从政府获得基金和资源。近年来，从中央到地方倡导和实施的政府向社会组织购买服务，既是政府转变职能和履职方式的需要，也是培育发展社会组织的重要举措。但是，从雅安实践来看，政府购买社会组织服务所提供的项目和经费十分有限，对于促进社会组织发展和其作用发挥作用有限。这种情况在全国特别是中西部经济欠发达地区非常普遍。
社会组织专业化能力建设不足。这也是制约其获得政府和社会认可、有效参与恢复重建的原因。
上述几个方面的问题既需要各地在实践创新中积极探索寻找出路，更需要通过政策和体制创新加以解决。
